O Surgimento das Políticas Sociais, Segundo Claus Offe

Política Social se associa, frequentemente, a benesses do Estado. Para Offe isso não explica nada. 

Ele busca responder à seguinte questão: “Como surge a política estatal (no caso a política social) a partir dos problemas específicos de uma estrutura econômica de classes, baseada na valorização privada do capital e no trabalho assalariado livre, e quais são as funções que lhe competem, considerando-se essas estruturas?” (p. 13-14). 

Acompanhem do desenvolvimento de seu raciocínio abordando três momentos: 

(i) teorias das necessidades; 

(ii) teorias das exigências e 

(iii) teoria harmonicista. 

Como ponto de chegada, o autor afirma que política social é a "forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transformação duradoura e permanente do trabalho não assalariado (proletarização passiva) em trabalho assalariado (proletarização ativa)".

Segue um bom aperitivo, em três partes.

LENHARDT, Gero; OFFE, Claus. Teoria do Estado e Política Social: tentativas de explicação político-sociológica para as funções e os processos inovadores da política social. In: OFFE, Claus. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Tradução Bárbara Freitag. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. p. 10-53.

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A primeira tentativa de explicação da gênese da política social concebe a hipótese de que o desenvolvimento progressivo das instituições e dos serviços da política social recebe seus impulsos de duas fontes: a primeira se encontra nos riscos factuais do processo de industrialização capitalista; e a segunda na força de organização da classe operária, que proclama e impõe ao Estado as suas exigências. O desenvolvimento da política social seria, assim, o resultado de uma carga de risco objetiva e da imposição de exigências políticas.

Nesta tentativa de explicação, continua problemática, no entanto, para Offe (1984), a pressuposição de que o sistema institucional e político esteja efetivamente constituído de tal forma que dê acesso e possibilidade de articulação para as exigências de organização da classe operária, na justa medida em que isso corresponda à estrutura objetiva dos riscos, por um lado, e às condições de formação política dessas organizações (partidos operários e sindicatos) por outro. Falta aos defensores desta explicação: se por um lado o sistema político-institucional está construído como um sistema que responde e reage, tomando conhecimentos de tais exigências e transformando-as em questões políticas, por outro lado não responde ou reage a tal ponto que também sejam registrados e elaborados de modo conseqüente aqueles “insumos” que nada tenham a ver com o nível objetivo de riscos do trabalho assalariado e da força política dos trabalhadores assalariados organizados, constituindo, neste sentido, problemas “desnecessários”. Ou seja, não conseguem explicar por que apenas aquelas exigências voltadas para a proletarização “ativa” e manutenção do modo de produção capitalista são atendidas e outras não.

Saviani (1998) insere-se nesta discussão ao afirmar que a constituição dos governos, isto é, a maneira de conceber, organizar e administrar a coisa pública, no âmbito federal, dá-se segundo grandes setores, no caso brasileiro: o político, o econômico, o social e o militar. É assim que no setor econômico têm-se os Ministérios do Planejamento, da Fazenda, da Indústria e Comércio, da Agricultura, das Minas e Energia, do Trabalho, dos Transportes e do Meio Ambiente; no setor social, os Ministérios da Saúde, da Previdência e Assistência Social, da Educação, da Cultura e das Comunicações; no setor militar, os Ministérios do Exército, da Marinha e da Aeronáutica; no setor político, por sua vez, situam-se os Ministérios da Justiça e das Relações Exteriores; e, de um modo singular, os Ministérios do Interior, da Ciência e Tecnologia e da Reforma Agrária envolvem os setores econômico e social.

Os Ministérios são, no âmbito federal, para Saviani (1998), “os instrumentos de execução das políticas atinentes a cada um dos setores” (p. 121). Daí decorrem as expressões “política econômica”, “política social”, “política militar”. Ainda que a configuração política do Estado brasileiro não seja a mesma, devido a constantes alterações na organização política do Estado, como por exemplo, recentemente, o setor militar sofreu alterações, onde foram desativados os ministérios militares e o Estado Maior das Forças Armadas, tendo seus acervos e funções incorporados ao recém-criado Ministério da Defesa, no entanto, pode-se ainda pensar em “setor militar”, bem como, em “política militar”.

Além dele, Azevedo (1997) concorda que a partir da divisão social do trabalho, das especializações das funções e das profissões e dos diferentes tipos que caracterizam a vida moderna, há um tipo organização social. Precisamente, tratam-se das sociedades modernas que se organizam “através da existência de setores tais como o setor de transportes, o setor educacional, o setor da saúde, o setor da segurança, o setor bancário” (p. 60). As pessoas, nesse contexto, participam de um dado setor relativo à sua atividade profissional, e, também, participam de vários outros setores, sobretudo na condição de usuários.

As políticas públicas, instrumentos do Estado, visam a atender problemas determinados. Assim, o reconhecimento do Estado a um problema de determinado setor da sociedade tenta “garantir que o setor se reproduza de forma harmonizada com os interesses que predominam na sociedade” (Azevedo, 1997, p. 61). Portanto, dessa perspectiva, a intervenção do Estado só se daria a partir de um problema amplamente discutido pela sociedade.

Outros elementos presentes nas sociedades modernas, no entanto, irão influenciar no planejamento das ações de cada setor e, logo, no desenvolvimento e implementação das políticas concernentes:

um deles trata-se da consideração da dimensão da política domínio (a politics) no condicionamento da política (a policy) ou plano de ação para cada setor. Nesse sentido, deve-se considerar que os grupos que atuam e integram cada setor, vão lutar para que suas demandas sejam atendidas e inscritas na agenda dos governos. E estas lutas serão mais ou menos vitoriosas, de acordo com o poder de pressão daqueles que dominam o setor em cada momento. Na sociedade, portanto, a influência dos diversos setores, e dos grupos que predominam em cada setor, vai depender do grau de organização e articulação destes grupos com ele envolvidos. Este é um elemento chave para que se compreenda o padrão que assume uma determinada política e, portanto, porque é escolhida uma determinada solução e não outra, para a questão que estava sendo alvo de problematização (AZEVEDO, 1997, pp. 62-63; grifo nosso).

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Na segunda tentativa de explicação do desenvolvimento social apresentada por Offe (1984), ou seja, aquela abordagem que não recorre às “exigências” da classe operária como variável causal do desenvolvimento da política social, mas às exigências funcionais de produção capitalista, a política social explica-se a partir do interesse a longo-prazo do capital, que no entanto não aparece na empresa individual, em manter a substância material, a qualificação e disponibilidade da força de trabalho, protegendo-a contra uma exploração exagerada e imprevidente. De início, escapa a essa abordagem aquelas políticas não relacionadas de forma inquestionável com a preservação da substância material da força de trabalho.

Offe (1984) esclarece que quanto aos questionamentos e objeções, desta abordagem, primeiro, é preciso esclarecer em que medida é sustentável o pressuposto de que as agências estatais dispõem da perspectiva ampla, e da capacidade de análise interna, necessárias para que sejam diagnosticadas as exigências funcionais do capital de maneira mais precisa que pelos próprios agentes do processo de produção; e, segundo, mesmo que os atores, inseridos na administração estatal, fossem verdadeiros super-sociólogos, quais seriam as circunstâncias que os habilitariam a corresponder com medidas políticas e inovações adequadas às exigências identificadas.

Considerar o atendimento das exigências da classe operária como “auto-interesse bem compreendido” do capital, é para Offe (1984) uma construção hiper-funcionalista pensar que o capital seria compensado a longo-prazo pelos custos pesados do curto-prazo. Está implícita aqui, a idéia de que o aparelho estatal, ou os partidos e os sindicatos que funcionam de fato, dispõem de mecanismos de equilíbrio e de decisão de uma complexidade gigantesca e com segurança absoluta de atingir o alvo.

A rigor, Saviani (1998) insere-se também nesta abordagem da gênese e da função política social estatal ao afirmar que a partir da crescente socialização da produção coexistindo com a apropriação privada do produzido coletivamente, a “política social” emerge das origens do processo de consolidação do capitalismo: “como a produção é social, surge a necessidade, no próprio interesse do desenvolvimento capitalista, de proteger as forças produtivas (a força de trabalho, o capital variável) da superexploração dos capitalistas privados” (p. 122). Política social nada mais é, para o autor, senão uma “expressão típica da sociedade capitalista que a produz como um antídoto para compensar o caráter anti-social da economia própria dessa sociedade” (p. 125).

Subordinando, claramente, a política social à política econômica, como o “antídoto” necessário, independentemente do processo histórico de formação dos Estados, Saviani (1998) assume esta abordagem de análise.

Em suma, quer se trate desta ou daquela conjuntura, de países centrais ou periféricos, deste ou daquele matiz ideológico, é possível detectar uma constante decorrente da determinação estrutural capitalista: a separação entre política econômica e política social e a subordinação desta àquela. Em conseqüência, do montante de recursos manipulados pelo poder público, a parcela destinada ao setor social tenderá a ser sempre inferior àquelas destinadas aos demais setores (SAVIANI, 1998, p. 124-125).

Estas relações de dominação e integração do sistema econômico e dominação e integração social, ou seja, o papel do Estado face ao processo de acumulação e diante dos interesses do trabalho e da legitimidade da ordem social, têm sido objeto de tratamento de diversos teóricos, a partir dos anos 1960, conforme aponta Azevedo (1997). Trata-se de buscar apreender as formas e funções assumidas pelo Estado capitalista, manifestas nas políticas públicas.

3

Essas interpretações (das “necessidades” ou das “exigências”) chamadas por Offe (1984, p. 36) de “harmonicistas” da gênese e da função da política social estatal não explicam nada, segundo o autor. Para a explicação da trajetória evolutiva da política social, precisam ser levadas em conta como fatores concomitantes tanto “exigências” quanto “necessidades”, tanto problemas da “integração social” quanto problemas da “integração sistêmica”, tanto a elaboração política de conflitos de classe quanto a elaboração de crises do processo de acumulação.

Offe (1984) conclui, por um lado, que o desenvolvimento da política social não pode ser explicado somente e de forma exaustiva a partir de necessidades, interesses e exigências, mas que esse processo de transformação de “exigências” em “políticas” é sempre mediatizado por estruturas internas de organização do sistema político, as quais, em verdade, decidem se tais “necessidades” podem ou não ser admitidas como temas que mereçam elaboração. E por outro, a “compatibilidade” das estratégias surge como chave para a explicação do problema funcional do desenvolvimento sócio-político, segundo a qual, o aparelho de dominação política deve reagir tanto às “exigências” quanto às “necessidades”, de acordo com as instituições políticas existentes e as relações de força societária por elas canalizadas. Em suma, para o autor, tendo em vista as medidas e inovações sócio-políticas isoladas, tais inovações e medidas não são concebidas nem como “resposta” a exigências, nem como “resposta” a imperativos de modernização resultantes dos problemas da valorização do capital: ao contrário, tratam-se de respostas – como pode ser demonstrado nos motivos manifestos e nas condições de surgimento de inovações sócio-políticas – ao problema, por assim dizer “interno à esfera política” de como reagir aos dois problemas anteriormente mencionados, das “necessidades” do trabalho e das “necessidades” do capital, compatibilizando-as entre si.

Ou seja, para Offe (1984) a condição inicial e a força impulsionadora de inovações sócio-politicas é o problema da conciabilidade.

Todo esse debate acerca da política social faz-se necessário uma vez que, de um lado, elas fazem parte das políticas públicas e, de outro, porque é no seio das “políticas sociais” que se insere a “política educacional”. Política educacional é, para Offe (apud. Azevedo, 1997, p. 50), “um meio de garantir a sociabilidade da força de trabalho segundo os parâmetros próprios do capitalismo”. Dessa perspectiva, “a regulação estatal sobre a educação, conjugada a outras políticas públicas, constitui-se, assim, numa das estratégias para regular e manter a possibilidade e continuidade do trabalho assalariado” (p. 50).

Oliveira (apud. Azevedo, 1997), juntamente com Offe, não dicotomiza entre o “econômico” e o “social”, no entanto, esses aspectos têm análises diferenciadas:

[...] não se trata agora de prover a educação apenas para transformar a população em força de trabalho [...] que elas terminam servindo, direta ou indiretamente, para o aumento da produtividade, não dissolve o fato principal, que é o de que, agora aquele aumento da produtividade que pode ser seu resultado não é mais seu pressuposto (p. 54).

Assim, se para Offe a importância da educação pública e universal dá-se como mecanismo de sustentação da própria ordem, para Oliveira,

o exercício do direito à escolaridade, no contexto do reconhecimento dos direitos sociais, tornou-se um valor que transcendeu a própria dimensão que lhe conferiu o ‘‘ethos’’ capitalista, mesmo que, de algum modo, venha a se articular com as necessidades da reprodução do capital, sob o signo do fundo público (p. 54).

Finalmente, abordar a educação como uma política social, requer diluí-la na sua inserção mais ampla, como reforça Azevedo (1997): “o espaço teórico-analítico próprio das políticas públicas, que representam a materialidade da intervenção do Estado, ou o ‘Estado em ação’” (p. 5). Concretamente,

o conceito de políticas públicas implica considerar os recursos de poder que operam na sua definição e que têm nas instituições do Estado, sobretudo na máquina governamental, o seu principal referente. Outra importante dimensão que se deve considerar nas análises é que as políticas públicas são definidas, implementadas, reformuladas ou desativadas com base na memória da sociedade ou do Estado em que têm lugar e que por isso guardam estreita relação com as representações sociais que cada sociedade desenvolve sobre si própria (p. 5).